چرا در نظام جمهوری اسلامی سند مشخصی برای تعیین راهبردهای بلندمدت سیاست خارجی تدوین و منتشر نشده‌است؟ عبدالرسول دیوسالار، پژوهشگر غیرمقیم اندیشکده مؤسسه خاورمیانه معتقد است که به دلایل مختلف ساختاری در نظام جمهوری اسلامی ایران از جمله تعدد بازیگران، رقابت‌های سیاسی داخلی، تعارض منافع، موازی‌کاری و تهدیدهای فوری خارجی، امکان نگارش و اجرای اسناد بلندمدت راهبرد سیاست خارجی ممکن نمی‌شود. به اعتقاد این پژوهشگر، شکست در رسیدن به اهداف سند چشم‌انداز ۲۰ ساله ۱۴۰۴ درسی برای دست‌اندرکاران حاکمیت ایران بود که امکان توفیق در اجرای چنین اسنادی وجود ندارد. در ادامه متن کامل گفت‌وگوی «هم‌میهن» را با عبدالرسول دیوسالار، پژوهشگر غیرمقیم اندیشکده مؤسسه خاورمیانه مطالعه می‌کنید:
داشتن یک استراتژی مدون و مشخص در سیاست خارجی و امنیت ملی چه ضرورت و اهمیتی دارد؟
تدوین اسناد سیاست خارجی و امنیت ملی یک روش جاافتاده در بسیاری از کشورهای جهان به‌خصوص کشورهایی که حکومت دموکراتیک دارند؛ از جمله ایالات متحده آمریکا و بسیاری از کشورهای اروپایی است. این اسناد عمدتاً جهتگیری‌های آینده دستگاه سیاست خارجی کشور را برای چند سال آینده، عمدتاً تا زمانی که یک رئیس حکومت جدید انتخاب شود و نگاه خاص خودش را به سیاست خارجی تدوین کند، نمایش می‌دهند و تبیین می‌کنند.
چنین اسنادی تلاشی است برای هماهنگ و همراستا کردن تمام سازمان‌ها و بازیگرانی که در حوزه سیاست خارجی فعال هستند تا در راستای اصول تعیین‌شده سیاست خارجی حرکت کنند. به‌عبارت دیگر کارکرد چنین اسنادی معمولاً علاوه بر شفاف‌سازی جهتگیری‌ها و اهداف سیاست خارجی، این است که هم‌افزایی لازم را میان بازیگرانی که در سیاست خارجی و امنیت ملی یک کشور دخیل هستند، ایجاد کنند.
چنین اسنادی زمانی موفق هستند که نظام سیاسی، به‌ویژه نهادهای مرتبط با سیاست خارجی و امنیت ملی، از ظرفیت هم‌افزایی و همراستا شدن برخوردار باشند. یعنی باید نظام حکومتی به‌صورتی باشد که وقتی یک رئیس حکومت در رأس امور قرار دارد، دستور او برای تمامی نهادها لازم‌الاجرا باشد. در چنین شرایطی امکان همراستا شدن و هماهنگ شدن تمامی نهادهای مرتبط با سیاست خارجی از جمله نهادهای نظامی به وجود می‌آید.
آیا در ایران چنین ساختاری وجود دارد؟
این وضعیت در کشورهایی مانند ایران ممکن نیست، چراکه تمام نهادهای سیاست خارجی زیر نظر ریاست‌جمهوری نیستند و البته تمام نهادهای نظامی و امنیتی هم به صورت مستقیم توسط رهبری اداره نمی‌شوند، چراکه برخی از بخش‌های اطلاعاتی کشور زیر نظر رئیس‌جمهور هستند. در نتیجه در ایران دو سیستم موازی و جداگانه ایجاد شده‌است که گهگاه با هم رقابت می‌کنند و یا حتی متناقض با یکدیگر رفتار می‌کنند. در چنین شرایطی ایجاد همراستایی و هماهنگی به یک چالش بزرگ تبدیل می‌شود.
چالش بزرگ نظام‌های سیاسی مشابه جمهوری اسلامی، براساس تجربه‌ای که در بیش از ۴ دهه گذشته به دست آمده‌است، این است که قادر به ایجاد همگرایی میان نهادهای سیاست خارجی و امنیتی خودش در راستای یک هدف مشخص نیست. رقابت‌های درونی و موازی‌کاری‌ها و فقدان هماهنگی میان نهادهای مختلف باعث می‌شود که نظامی مانند جمهوری اسلامی از دست یافتن به اهداف سیاست خارجی خود باز بماند.
فقدان اسناد راهبردی سیاست خارجی چه آسیب‌هایی به عملکرد سیاست خارجی کشور می‌زند؟
نبودن چنین سندی، باعث ابهام و فقدان شفافیت در خصوص تقسیم وظایف و مسئولیت‌ها میان دستگاه‌های مختلف می‌شود و باعث شده‌است که تمام بازیگران فعال در سیاست خارجی در تمام موضوع‌های مرتبط با سیاست خارجی به هر شکل و روشی که تمایل داشته‌باشند، مداخله کنند و هیچ مرزبندی دقیق و شفافی بین عملکرد آنها برای رسیدن به یک هدف مشخص در سیاست خارجی وجود نداشته‌باشد.
به اعتقاد من موضوع بحث نباید ضرورت داشتن چنین سندی در ایران باشد چراکه ضرورت وجود چنین سندی کاملاً روشن و واضح است. در حقیقت برای مواجهه با مسائلی که در سیاست خارجی وجود دارد باید استراتژی‌های روشن و هدف‌های مشخص وجود داشته‌باشد و دقیقاً معلوم باشد که چه فرد یا نهادی باید چه مسئولیت و وظایفی را بر عهده بگیرد و چگونه عمل کند. این مسئله بسیار ساده و طبیعی است و ضرورت آن برای همگان روشن است.
موضوعی که در مورد ایران لازم است به آن پرداخته شود، این است که وقتی بازیگران دخیل در سیاست خارجی متعدد هستند و نهادهای موازی سیاست خارجی و نظامی در موضوع‌های مختلف دخالت می‌کنند، ایجاد اجماع در مورد هدف‌ها و روش‌های حل مسئله در سیاست خارجی به یک چالش بزرگ تبدیل می‌شود.
این مسئله بزرگ‌ترین چالش سیاست خارجی بیش از چهاردهه گذشته جمهوری اسلامی ایران بود، چراکه حکومت نتوانسته‌است اجماع کاملی روی کلیدی‌ترین مسائل سیاست خارجی داشته‌باشد و مسائل سیاست خارجی دائم ابزار گروکشی‌های داخلی می‌شد یا اینکه در زمین بازی سیاست داخلی به اهرمی برای امتیازگیری بین گروه‌های سیاسی تبدیل می‌شد.
به این دلیل که خیلی از بازیگران داخلی احساس می‌کنند که می‌توانند منافع مشخصی را برای به قدرت رسیدن یا در قدرت ماندن با استفاده از دخالت در سیاست خارجی به دست بیاورند، سیاست خارجی قربانی سیاست داخلی شده‌است. در برابر، وقتی یک گروه اقدام‌هایی را در سیاست خارجی در پیش می‌گیرد، رقبای داخلی این گروه به دلیل نگرانی از توفیقش در سیاست خارجی، به مخالفت با آن برمی‌خیزند.
نهادهای موازی نظامی و امنیتی هم بخشی از مطالبه‌گران و بازیگران سیاست خارجی هستند که در خیلی از موارد با گروه‌های سیاسی اختلاف‌نظر دارند. در نتیجه رقابت گروه‌های سیاسی با یکدیگر و عملکرد موازی نهادهای امنیتی و نظامی باعث شده‌است که رسیدن به یک هدف و نظامی از بازیگران منسجم که برای رسیدن به یک هدف مشخص عمل می‌کنند، در نظام جمهوری اسلامی سخت باشد.
جمهوری اسلامی به صورت ساختاری نشان داده‌است که قابلیت نگارش و اجرای چنین سندی را ندارد. به همین دلیل است که چنین اسنادی حتی اگر نگاشته‌شوند، باز هم چندان مورد توجه قرار نمی‌گیرند.
به هر حال نهادهای بالادستی مانند شورایعالی امنیت ملی در ساختار نظام سیاسی جمهوری اسلامی تعریف شده‌اند که مسئولیت سیاست‌گذاری بالادستی در سیاست خارجی دارند. فکر می‌کنید که اسناد و راهبردهای تدوین‌شده توسط این نهادها تا چه اندازه اثرگذار بوده‌است؟
با توجه به موانع و چالش‌هایی که برای اجرای اسناد راهبردی اشاره کردم، آنچه تاکنون در ایران انجام شده‌است، بیشتر اسناد بالادستی در خصوص دکترین نظامی کشور است و یکسری اصول کلی در مورد استراتژی امنیت ملی کشور است. اما در مورد سیاست خارجی تاکنون چیزی مشابه سند استراتژی امنیت ملی ندیده‌‌ام.
چرا در حوزه نظامی امکان تدوین چنین اسنادی وجود دارد اما در حوزه سیاست خارجی این امکان وجود ندارد؟
اشاره کردم که ساختار فرماندهی و سلسله‌مراتب در حوزه نظامی در جمهوری اسلامی مشخص‌تر است و ایجاد هم‌افزایی میان بازیگران وجود دارد. در حوزه نظامی ساختاری وجود دارد که در آن تعداد بازیگران مشخص است، روابط میان آنها معلوم است و امکان تعیین هدف و تفویض وظایف و اختیارات به مجموعه‌ای از ساختارها با کارویژه مشخص، وجود دارد.
در چنین شرایطی تدوین دکترین نظامی وجود دارد و ذی‌نفعان حوزه نظامی می‌دانند که در چه زمانی باید چه هدفی را پیگیری کنند. اما در حوزه سیاست خارجی به دلایلی که ذکر شد، این مسئله امکان‌پذیر نیست و توافق بین همه بازیگران برای اینکه هدف چه باشد و چه کسی چه کارویژه‌ای را بر عهده بگیرد و چه مسیری باید برای رسیدن به یک هدف طی شود، به دست نیامده‌است.
شاید واضح‌ترین نمونه از چالش‌های اجرای اسناد بالادستی در ایران، سند چشم‌انداز ۲۰ ساله ایران ۱۴۰۴ باشد. این سند یک تجربه کوچک ولی مهم بود که نشان داد تا چه اندازه صرف نوشتن اسناد راهبردی بدون ایجاد زمینه همکاری و هم‌افزایی بین بازیگران ناممکن است. شکست سند چشم‌انداز درسی برای همه نهادهایی بود که در این فرآیند بود که چنین مدلی در جمهوری اسلامی موفق نیست و اجرای اسناد بالادستی به دلیل شرایط ساختاری حکومت امکان‌پذیر نیست.
تحولات خارجی تا چه اندازه در فقدان راهبردی منسجم در سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران مؤثر است؟
این هم یکی از عواملی است که در کنار تعدد بازیگران، موازی‌کاری و رقابت‌های داخلی از اهمیت بالایی برخوردار است. تحولات سریع بین‌المللی به‌ویژه برای ایران شکل تهدیدآمیز پیدا می‌کند و فوریت تهدیدها باعث می‌شود که اجرای اسناد و راهبردهای بلندمدت تحت تاثیر قرار بگیرد و همواره این استدلال مطرح می‌شود که برای مقابله با تهدید فوری نیاز به نادیده‌گرفتن محتوای اسناد بالادستی و اقدام‌هایی خلاف راهبرد جاری ضروری شده‌است.
من فکر می‌کنم مجموعه این شرایط کشور را به سمتی برده‌است که به سمت نوشتن چنین اسنادی نرود، چون تجربه موفقی در این زمینه نداشت و خیلی از بازیگران در داخل به این نتیجه رسیده‌اند که قابلیت اجماع در اغلب موضوع‌ها وجود ندارد و اساساً نباید به سمت نگارش چنین اسنادی رفت.
با توجه به اینکه بسیاری از اندیشمندان بین‌المللی از گذار در نظام جهانی سخن می‌گویند و در ایران نیز بسیاری از مقام‌ها از گذار نظم جهانی از نظم تک‌قطبی به نظام چندقطبی استقبال می‌کنند، آیا به نظر شما، ایران استراتژی مشخص و مدونی برای ورود به یک نظم جدید جهانی و بهره‌برداری از فرصت‌های بالقوه دارد؟
به نظر من خیر! ایران یک بازیگر واکنش‌گرا است. استراتژی معینی که خارج از چارچوب حفظ نظام جمهوری اسلامی و فراتر از حفظ نظام باشد، دست‌کم از نظر من در سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران دیده نمی‌شود. سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران یک سیاست خارجی محافظه‌کار است که بتواند حداقل‌های بقای کشور را در چارچوب موجود حفظ کند و این دستگاه سیاست خارجی هیچ نوآوری و خلاقیتی در چارچوب محافظه‌کارانه خودش و حل برخی از مسائل بنیادین کشور ندارد.
به دلیل مجموعه چالش‌هایی که وجود دارد، از جمله رقابت‌های داخلی و هزینه‌هایی که نگاه خارج از چارچوب ممکن است برای بازیگری که چنین خلاقیتی را پیشنهاد می‌دهد، در پی داشته‌باشد، عملاً تمایلی برای نوآوری و خلاقیت در حوزه سیاست خارجی از بین رفته‌است. نمونه‌اش را ما در دولت حسن روحانی به عینه مشاهده کردیم. محمدجواد ظریف، وزیر امورخارجه وقت به دلیل نگاه‌های خلاقانه و نوآورانه تا چه اندازه متحمل حملات شخصی شد. نگاه‌های خارج از چارچوب و آوانگارد در سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران می‌تواند عواقب فردی و شخصی برای بازیگران در پی داشته‌باشد و باعث حذف این بازیگران از صحنه سیاست شود. نه ساختار موجود چیزی بیشتر از بقای نظام و تطبیق‌پذیری با شرایط موجود می‌خواهد و نه بازیگرانی که در این سیستم نقش بازی می‌کنند، چندان آزادی عمل، انگیزه یا شهامتی برای ورود به این عرصه دارند.
منتشر شده در روزنامه هم‌میهن- ۱۳/ ۱۲/ ۱۴۰۲
